HGU Perkebunan dan Struktur Ekonomi Kolonial

Serial Tropikanisasi-Kooperatisasi (17)

Bagian 1: HGU dalam Cengkeraman Warisan Kolonial: Dari Amanat Konstitusi ke Alat Finansialisasi

Oleh: Agus Pakpahan

Dengan mencermati hasil imajinasi audit perekonomian Indonesia oleh para pendiri NKRI sebagaimana telah disampaikan pada Edisi 2 Desember kemarin, sekarang kita akan memfokuskan analisis pada sumberdaya alam yang menguasai hajat hidup rakyat yaitu tanah. Dalam konteks ini kita akan mendalami Hak Guna Usaha (HGU) dari sebidang tanah yang sangat luas yaitu perkebunan kelapa sawit. Pertanyaan utamanya adalah apakah model HGU perkebunan kelapa sawit yang mencapai lebih dari 10 juta hektar untuk waktu 35 tahun atau lebih, yang dikuasai oleh perusahaan besar perkebunan itu, sejalan dengan ruh, jiwa dan nafas Pasal 33 UUD ‘45.

HGU apabila dipandang dari sudut yang lebih kompleks berdiri di persimpangan tiga narasi besar: konstitusi, kolonialisme, dan kapital. Secara formal, ia adalah turunan dari Hak Menguasai Negara (HMN) dalam UUPA yang merupakan penjabaran Pasal 33 UUD 1945, dimaksudkan sebagai instrumen negara untuk memakmurkan rakyat melalui pemanfaatan tanah yang produktif. Namun, dalam realitasnya, HGU telah mengalami disfungsi konstitusional yang mendasar. Ia telah bertransformasi dari hak guna (pakai) yang terbatas, menjadi alat legitimasi hukum untuk mengalihkan aset publik ke dalam sirkuit akumulasi modal privat. HGU menjadi aset perusahaan walaupun secara de jure HGU statusnya hanya sebagai Hak Guna Usaha, bukan Hak Milik Perusahaan. Tampak di sini ada kontradiksi antara Hak konstitutional (Pasal 33) dengan HGU dalam tataran implementasimya.

Akar patologis ini dapat ditelusuri ke Agrarischwet 1870, produk hukum kolonial Belanda yang dilahirkan tepat setelah pembukaan Terusan Suez pada 1869. Suatu proses penyesuaian legal yang sangat cepat untuk menangkap momentum perubahan geografis baru dampak dari Terusan Suez. Momentum sejarah ini bukan kebetulan. Dengan biaya transportasi yang terjun bebas, investasi langsung di tanah jajahan di Hindia Belanda menjadi sangat menguntungkan. Agrarischwet 1870 contoh genius legal kolonial: ia menciptakan sistem yang mampu mentransformasi land resources dari sekadar physical production input menjadi financial capital. Dengan memberikan hak pengusahaan jangka panjang yang dapat diagunkan, tanah yang semula bernilai ekologis dan sosial direduksi menjadi komoditas finansial—kolateral untuk menarik modal. Logika inilah yang diwarisi oleh rezim HGU modern.

Praktik kontemporer membenarkan kekhawatiran ini. Saat ini, korporasi perkebunan menguasai lebih dari 10 juta hektar tanah melalui HGU, suatu luasan yang melebihi total sawah baku Indonesia (7.46 juta hektar) dan bahkan setara dengan wilayah negara Korea Selatan. Transformasi skala benua ini dibiayai dengan mekanisme yang timpang secara konstitusional: negara melepaskan penguasaan atas tanah kehidupan (life support systems) itu dengan kompensasi keuangan yang sangat minim, yakni Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) sebesar maksimal 5%× NJOP. NJOP tanah di dalam atau sekitar hutan tentunya sangatlah rendah. Dengan perkataan lain nilai BPHTB yang diterima negara sangatlah rendah.  Sertifikat HGU tanah tersebut, sekali berada di tangan korporasi, segera berfungsi sebagai kolateral bernilai tinggi di bank. Terciptalah sebuah paradoks yang menyimpang: aset publik yang diperoleh dengan harga "transaksi perpindahan" (BPHTB) berubah menjadi aset perusahaan, mesin pencipta utang (dan kekayaan) privat yang nilainya bisa berlipat ratusan atau bahkan ribuan kali. Negara, yang seharusnya menjadi pengurus untuk kemakmuran rakyat, justru terperangkap dalam peran sebagai pemberi subsidi terselubung (implicit subsidy) kepada konglomerasi.

Dampak dari sistem warisan ini tidak hanya spasial dan temporal tetapi juga struktural bagi perekonomian nasional. Keterjebakan pada model ekstraktif ini tercermin dalam Product Complexity Index (PCI) produk perkebunan kelapa sawit Indonesia yang stagnan di angka -2.4. Angka ini adalah bukti empiris kegagalan: setelah lebih dari satu abad dan dengan penguasaan lahan terluas di dunia, industri perkelapasawitan berbasis HGU ini tidak naik kelas. Ia tetap terjebak sebagai penghasil komoditas primer bernilai tambah rendah, mengabaikan amanat konstitusi untuk membangun kedaulatan ekonomi yang berdaya saing tinggi untuk memberikan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Kompleksitas pengetahuan, teknologi, dan industri hilir yang seharusnya dibangun dari penguasaan sumber daya agraria seluas itu, justru tidak terwujud.

Dengan demikian, audit konstitusional terhadap HGU harus dimulai dari pengakuan bahwa masalahnya bukan pada pelaksanaan teknis, melainkan pada logika dasar yang keliru. Sistem ini telah mengubah hubungan konstitusional antara negara, tanah, dan rakyat. Negara dari "penguasa yang mengurus" berubah menjadi "administrator yang mengizinkan". Tanah dari "modal publik (common capital)" berubah menjadi "kolateral privat". Rakyat dari "subjek pemilik kolektif" berubah menjadi "buruh atau penonton". Bagian berikutnya dari esai ini akan menguraikan lebih rinci mengapa model HGU tidak fit dengan motivasi industrialisasi yang sangat kita harapkan ketika pada saat ini Indonesia mengalami detransformasi, khususnya dalam bagian deindustrialisasi. 

Serial Tropikanisasi-Kooperatisasi akan melanjutkan analisis ini pada bagian berikutnya, yang akan membedah solusi transformatif dan perbandingan dengan model pertanian di negara yang tidak memiliki warisan sistem HGU kolonial.

Penulis: Prof. Agus Pakpahan, Ph.D (Rektor Universitas Koperasi Indonesia - Ikopin University).

Editor: Dr. Aam Bastaman (Ketua Senat Universitas Trilogi).